KAMU İHALE KURULU KARARI

Toplantı No : 2012/001

Gündem No : 67

Karar Tarihi : 02.01.2012

Karar No : 2012/UH.II-78

Şikayetçi :

Acıoğlu Piza Yemek İkram Ve Organizasyon San. Tic. Ltd. Şti., KÜSGET D BLOK SOSYAL TESİSLERİ NO:1 GAZİANTEP

İhaleyi yapan idare:

Başbakanlık Sosyal Hizmetler Ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü Gaziantep Zihinsel Özürlüler Rehabilitasyon Merkezi, Osman Gazi Mahallesi 60.Cadde 91 GAZİANTEP

Başvuru tarih ve sayısı:

21.12.2011 / 53793

Başvuruya konu ihale:

2011/166125 İhale Kayıt Numaralı "Kuruluşun Mutfağında, Yemek Pişirme Yoluyla Mamul Yemek Alımı, Dağıtımı Ve Servis Hizmetleri" İhalesi

Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme:

28.12.2011tarih ve B.07.6.KİK.0.07.00.00-101.04-.H.[4402].(0176)./2011-56Esayılı Esas İnceleme Raporunda;

Gaziantep Ahmet Mutafoğlu Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü tarafından 28.11.2011tarihinde açık ihale usulüile yapılan “Kuruluşun Mutfağında, Yemek Pişirme Yoluyla Mamul Yemek Alımı, Dağıtımı ve Servis Hizmetleri” ihalesine ilişkin olarak Acıoğlu Piza Yemek İkram ve Organizasyon San. Tic. Ltd. Şti.’nin 19.12.2011tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 19.12.2011tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 21.12.2011tarih ve 53793sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 21.12.2011tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Karar:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle;ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifine ilişkin sunmuş olduğu açıklamanın mevzuata uygun değerlendirilmediğiiddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Şikayete konu ihalenin Gaziantep Ahmet Mutafoğlu Bakım ve Rehabilitasyon Merkezi Müdürlüğü mutfağında, 1 adet kahvaltı, 1 adet öğle, 1 adet akşam yemeği ile ara öğünlerin (ikindi, gece) pişirilmesi, servisi ve servis sonrası hizmetlerinin yürütülmesi işi olduğu, ihale kapsamında 1 aşçı, 1 aşçı yardımcısı, 2 servis elemanı ve 2 bulaşıkçı personel olmak üzere 6 kişinin çalışacağının öngörüldüğü, yılbaşı, bayram, davet, toplu yapılan doğum günleri vs. gibi özel günlerde yılda on iki defa olmak üzere, kuruluşta bakılan sayısının iki katına kadar kişinin yararlanacağı Özel Gün Menüsünün (en az beş çeşit olmak üzere 1- Kuruyemiş, 2- Kuru pasta 3- Yaş pasta, 4- Meyve, 5- İçecekler vs.) teklif fiyata dâhil olduğu, işin süresinin 01.01.2012 ile 31.12.2012 tarihleri arasında olduğu, teknik şartnamede örnek yemek çeşitlerinin belirlendiği, Yaş Gruplarına Göre Porsiyon Miktarları Tablosunda kullanılacak malzeme gramajlarının belirtildiği, ana öğünlerde 4 kap yemek verileceği, ara öğünlerde teknik şartnamede belirtilen çeşitlerden en az bir tanesi veya benzerleri seçilerek oluşturulacağı ve yanında mutlaka içecek verileceği vb. düzenlenmiştir.

28.01.2011 tarihinde yapılan ihaleye 3 isteklinin katıldığı, 2 istekliye ait teklifin idarece aşırı düşük teklif olarak değerlendirildiği ve söz konusu 2 istekliden 28.11.2011 tarihli yazılarla;

Teklifte önemli olan bileşenlere ilişkin bir belirleme yapılmaksızın, teklif fiyata dahil olduğu belirtilen tüm giderlere ilişkin belgeye dayalı ayrıntılı açıklama talep edildiği;

1 isteklinin teklifine dair yazılı açıklama sunduğu ve sunulan açıklamaların idarece uygun görülerek, ihalenin söz konusu bu istekli üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78 inci maddesinde; “78.1. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları; ağırlıklı olarak personel çalıştırılmasına dayanan, çalıştırılacak personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı hizmetlerdir.

78.2. Malzemeli veya malzemesiz temizlik, malzemesiz yemek, özel güvenlik, sayaç okuma ve kesme-açma, hasta ve ziyaretçi yönlendirme, tıbbi sekreterlik, veri işleme ve otomasyon sisteminin işletimi hizmetleri gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı olup, bu tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı olan/olmayan hizmetler arasında sayılmayan işlerin personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı yukarıda yer verilen tanıma göre idarelerce değerlendirilecektir.

78.3. Malzeme dahil yemek hazırlama hizmeti veya malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti ya da makine ve ekipman ile araçlar ve/veya akaryakıtın yüklenici tarafından sağlanacağı çöp toplama ve nakline ilişkin hizmetler ile personel taşıma gibi hizmetler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmeyecektir. Ancak, personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmet alımına ilişkin ihale dokümanında haftalık çalışma saatlerinin tamamını idarede geçirecek personel sayısının belirlenmesi hallerde teklif fiyata dahil giderler arasında işçilik giderine yer verilmesi gerekmektedir…” açıklaması yer almaktadır.

Anılan Tebliğ hükmünde “malzeme dahil yemek hazırlama ve dağıtım hizmeti” personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilmemiştir. Bu nedenle, inceleme konusu ihalenin de personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olmadığı anlaşılmaktadır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9 uncu maddesinin 3 üncü fıkrasında;

“Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak % 20 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda yer verilen Yönetmelik hükmü uyarınca, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenen tutara en fazla % 20 oranında kâr eklenebileceğinden, yaklaşık maliyet hesap cetvelinde kâr oranına ilişkin olarak ayrıca bir belirlemenin yapılmadığı başvuruya konu ihaleye ilişkin değerlendirmelerde yaklaşık maliyetin % 20 oranında kâr içerdiği kabul edilmiştir.

İnceleme konusu ihalede yaklaşık maliyetin, piyasa araştırması yapılmak suretiyle ortaya çıkan birim fiyatların aritmetik ortalaması alınmak suretiyle 567.206,00.-TL olarak belirlendiği, yaklaşık maliyet hesabına ait belgelerde yüklenici karına ilişkin herhangi bir bilginin yer almadığı anlaşılmış, 567.206,00.-TL olan yaklaşık maliyetin % 20 kâr içerdiğinden hareketle, kârsız yaklaşık maliyet 472.671,66.-TL olarak hesaplanmıştır.

4734 sayılı Kanunun “ Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Yukarıda belirtilen Kanun hükmünden, ihale komisyonu tarafından yaklaşık maliyet veya diğer tekliflerle kıyaslandığında aşırı düşük olarak belirlenen tekliflerin, reddedilmeden önce aşırı düşük teklif sorgulamasına tabi tutulacağı, anılan mevzuat hükümleri uyarınca aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin olarak, isteklilerden teklif bileşenleri ile ilgili açıklama talebinde bulunulacağı ve isteklilerin bu açıklamalarını belgeye dayandıracakları, aşırı düşük teklif açıklamasına ilişkin olarak isteklilerce yapılan açıklamaların ihale komisyonunca değerlendirilmesi sonucunda, ihale konusu işin yapılabilmesi için yeterli görülen isteklilerin tekliflerinin kabul edileceği, bu nedenle kamu ihale mevzuatının, aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi konusunda, kamu hizmetinin idari ve mali gereklerine aykırı kullanılmamak koşuluyla idareye takdir yetkisi verdiği, ancak bu yetkinin mutlak ve sınırsız olmadığı anlaşılmaktadır.

Aşırı düşük teklif açıklamaları uygun görülerek, ihale üzerinde bırakılan isteklinin sunmuş olduğu aşırı düşük teklif açıklamaları incelendiğinde;

Söz konusu isteklinin 12.12.2011 tarihli teklifine ilişkin sunmuş olduğu yazılı açıklamada, ihale konusu işin yerine getirilmesinde sahip olduğu araçları kullanacağından, ilave herhangi bir araç maliyeti söz konusu olmayacağı gibi, diğer demirbaş ve malzemeler için bir harcama yapılmayacağını;

Yemek fabrikasının kendi malı olması hususunun ek bir avantaj sağlayacağını ifade ettiği ve;

2011 yılı içerisinde sözleşmesini imzalayarak yürüttüğü kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerinde teklif etmiş oldukları fiyatlara ilişkin, teklifinin aşırı düşük teklif olmadığına yönelik açıklamalarda bulunarak, söz konusu hizmetlere ilişkin faturaların sunulduğu görülmüştür.

Ayrıca, adı geçen istekli tarafından, teknik şartnamede örnek bir menü listesi bulunmadığından, teklifine ilişkin açıklamayı Kamu İhale Genel Tebliğinin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79.4.2.12 nci maddesi çerçevesinde yapmak zorunda kaldıkları ifade edilmiştir.

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79.4.2.12 nci maddesinde;

“İsteklinin açıklamalarını kendi ürettiği, aldığı veya sattığı mallara dayandırması durumunda ihale konusu işte kullanılması öngörülen mala ilişkin ağırlıklı ortalama birim maliyetin veya ağırlıklı ortalama birim satış tutarının belirtildiği “maliyet/satış tutarı tespit tutanağı” (Ek-O.7) sunulacaktır. İsteklilerce teklif edilen tutara ilişkin birim fiyatlar,

a) Maliyete dayalı açıklama yapıldığında, ağırlıklı ortalama birim maliyetin,

b) Satışlar üzerinden açıklama yapıldığında, ağırlıklı ortalama birim satış tutarının % 80’inin,

altında olamaz.

İsteklinin satışlar üzerinden açıklama yapabilmesi için malın ticareti ile iştigal ediyor olması; maliyete dayalı açıklama yapabilmesi için ise, son geçici vergi beyanname döneminde ihale konusu işte kullanılmasını öngördüğü mal miktarının en az yarısı kadar alış yapmış olması gerekmektedir.

İsteklinin son geçici vergi beyanname döneminde 4734 sayılı Kanun kapsamındaki idarelere açıklama konusu mala ilişkin satış yapmış ve satılan malın idarece kabul edilmiş olması durumunda “maliyet/satış tutarı tespit tutanağı” (Ek-O.7) sunmasına gerek bulunmayıp sadece söz konusu satışa ilişkin fatura suretleri ile de belgelendirme yapılabilecektir.”açıklaması yer almaktadır.

Şikayet konusu ihalenin idarenin mutfağında, 1 adet kahvaltı, 1 adet öğle, 1 adet akşam yemeği ile ara öğünlerin (ikindi, gece) pişirilmesi, servisi ve servis sonrası hizmetlerinin yürütülmesi işine yönelik hizmet alımı ihalesi olduğu ve

üretilecek hizmetin de yemek hazırlanması ve servisinin yapılması olduğu dikkate alındığında,

bir yemek hizmetinin; üretilen, alınan veya satılan bir mal olarak değerlendirilmesi ve Kamu İhale Genel Tebliğinin 79.4.2.12 nci maddesine göre açıklama yapılması mümkün bulunmamaktadır.

Dolayısıyla, sunulan açıklamaların mevzuata aykırılık teşkil ettiği ve ihale üzerinde bırakılan istekliye ait teklifin değerlendirme dışı bırakılması gerektiği anlaşılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılığı belirlenen ihale işlemlerinin düzeltici işlemle giderilebilecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihale üzerine bırakılan isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması ve bu aşamadan sonraki ihale işlemlerinin mevzuata uygun olarak yeniden gerçekleştirilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Anılan Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (b) bendi gereğince düzeltici işlem belirlenmesine,

Oyçokluğu ile karar verildi.

Kazım ÖZKAN

Başkan V.

II. Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

Kurul Üyesi Ali KAYA

Kurul Üyesi Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Adem KAMALI

Kurul Üyesi Abdullah DÜNDAR

Kurul Üyesi Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi

Karşı Oy:

KARŞI OY

Başvuru sahibi tarafından itirazen şikayet dilekçesinde özetle;“ihale üzerinde bırakılan isteklinin teklifine ilişkin sunmuş olduğu aşırı düşük teklif açıklamasının mevzuata uygun olarak değerlendirilmediği” iddiasına yer vermiştir.

İncelemeye konu ihale; Yemek Pişirme Yoluyla Mamul Yemek Alımı, Dağıtım ve Servis Hizmetleri işi olup,idarece yaklaşık maliyetin piyasa araştırmaları ve birim fiyatlar esas alınarak toplam 567.206,00 TL olarak belirlendiği, bahse konu ihaleye 3 isteklinin katıldığı, ihaleye teklif veren isteklilerin aşırı düşük sorgulamaya tabi tutulduğu ve ihale komisyonunca yapılan değerlendirme sonucunda ihalenin 356.960,00 TL bedel karşılığında Çelikkan Yem. Paz. Hizm. San. Tic. Ltd. Şti.’ninüzerinde bırakıldığı, görülmüştür.

4734 sayılı Kanunun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde;“İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.

Bahse konu madde hükmünden, ihale komisyonunun, yaptığı değerlendirme neticesinde geçerli olduğunu tespit ettiği tekliflerden, ihalede verilen diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olan isteklileri tespit edeceği ve tespit edilen bu teklifleri reddetmeden önce yine madde metninde belirtilen usul doğrultusunda sorgulamaya tabi tutacağı anlaşılmaktadır.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerinde, aşırı düşük teklif sorgulamasının Kamu İhale Genel Tebliğinin“teklif fiyata dahil masraflar” ve“aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesini” düzenleyen maddeleri ile idari şartnamenin“teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesindeki düzenlemelerin esas alınarak yapılması gerekmektedir. Bu ihalelerde, aşırı düşük teklif sorgulaması sonucunda belgelere dayalı yazılı açıklama yapmayan veya ihale komisyonunca açıklamaları yetersiz bulunan isteklilerin teklifleri ile teklif edilmesi gereken asgari işçilik maliyetini karşılamayan teklifler gerekçesi belirtilmek suretiyle reddedilecektir. Ancak şikayet başvurusuna konu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alım ihalesi olmaması nedeniyle aşırı düşük değer tespitine yönelik bir modül bulunmamakta olup, ihale konusu hizmetin maliyet unsurlarının, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında olduğu gibi önceden belirlenen nitelikte olmadığı görülmektedir. Bu durumda, ihale dokümanında belirtilen şartlara uygun olarak hizmetin ifası için her isteklinin basiretli tacir olma yükümlülüğü gereğince kendi organizasyon yapısı, kullanacağı makine ekipmanın özellikleri, malzeme teminindeki kendine özgü koşulları vb. unsurları dikkate alarak teklif fiyatını belirlemesi gerekmektedir.

İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işi olmadığı, geçerli tekliflerin tamamının yaklaşık maliyetin altında olmakla birlikte yaklaşık maliyete ve birbirlerine göre aşırı düşük olmadığı, en düşük teklifin bile diğer tekliflere göre aşırı düşük olarak değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından, idarece hiçbir isteklinin teklifine ilişkin olarak aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaksızın ihalenin karara bağlanması gerekmektedir.

Ayrıca, malzeme dahil yemek alım hizmetlerinde yemek bileşenlerini oluşturan girdilerin önemli bir kısmı yerel, mevsimsel ve iklim özelliklerine göre farklılıklar göstermekte, bir çok girdi müstahsilden doğrudan temin edilebilmektedir. Özellikle sebze meyve gibi girdilerin piyasa koşulları sebebiyle muhasebeleştirilmesinde karşılaşılan güçlüklerin aşırı düşük teklif sorgulamasında ispat için aranılan belgelere yansıtılmasında isteklilerin önünde önemli bir engel teşkil edeceği düşünülmektedir. Kamu İhale Kurumu tarafından personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımları için aşırı düşük sınır değerin tespiti ve sorgulanması konusunda bir kriter belirlenmediği hususu göz önüne alındığında, şikayete konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmasının objektif kriterlerinin var olmadığı düşünülmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere, incelemeye konu ihalede aşırı düşük teklif sorgulaması yapılmaması gerektiği yönündeki düşüncemizle, Kurul kararına katılmıyoruz.

Ali Kemal AKKOÇ Adem KAMALI

Kurul Üyesi Kurul Üyesi