KAMU İHALE KURULU KARARI

Toplantı No : 2010/053

Gündem No : 54

Karar Tarihi : 02.08.2010

Karar No : 2010/UY.III-2304

Şikayetçi :

Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş., Değirmen Sok. Şaşmaz Sitesi Kat.3 D:14 No:9 Kozyatağı Kadıköy/İSTANBUL

İhaleyi yapan idare:

Karayolları Genel Müdürlüğü, İsmet İnönü Bulvarı No:14 Yücetepe Çankaya/ANKARA

Başvuru tarih ve sayısı:

01.07.2010 / 15375

Başvuruya konu ihale:

2010/15948 İhale Kayıt Numaralı "8. ve 9.Bölge Müdürlüğü Sınırlarındaki Muhtelif Yollarda Çelik Otokorkuluk Yapılması (Ağır Hizmet Tipi Dahil)" İhalesi

Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme:

23.07.2010 tarih ve III.Y.19.44.0219/2010-31E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Karayolları Genel Müdürlüğü tarafından 22.03.2010 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “8. ve 9. Bölge Müdürlüğü Sınırlarındaki Muhtelif Yollarda Çelik Otokorkuluk Yapılması (Ağır Hizmet Tipi Dahil)” ihalesine ilişkin olarak Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş.’nin 16.06.2010 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 24.06.2010 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 01.07.2010 tarih ve 15375 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 29.06.2010 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (c) bendi gereğince itirazen şikayet başvurusunun reddine,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Karar:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikayet dilekçesinde özetle; aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmasına karşın, idare tarafından teklifinin değerlendirme dışı bırakılmasının mevzuata aykırı olduğu iddialarına yer verilmiştir.

Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

Başvuru sahibinin iddiasına yönelik idare tarafından verilen cevap yazısında; “… firmanız tarafından aşırı düşük teklif değerlendirilmesi ile ilgili yazılı açıklamanın Tebliğin 45.1.6. (ç) maddesine dayandırılarak maliyet tespit raporu hazırlandığı, raporda yer alan iş kalemlerinin fiyatlarının nasıl tespit edildiği, bu fiyatların hangi maliyetlerden oluştuğunun detaylandırılmadığı ve raporun iş kalemlerinin fiyatlarının belirtilmesinden ibaret olduğu, sunulan raporun içerik olarak uygun olmadığı,

Tespit edildiğinden, idari şartnamenin 33.maddesinin 33.2.bendinin son cümlesi hükmü gereğince, teklifiniz değerlendirme bırakılmış, kesinleşen ihale kararı firmanıza yazılı olarak bildirilmiştir.

…

Bilgi eksikliğinin tamamlatılması, yalnızca idari şartnamenin 31.2. maddesinde belirtildiği üzere, tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında 31.madde dahilinde yapılabilecek bir işlemdir.

İkincil mevzuatta, aşırı düşük teklifle ilgili sorgulamada bilgi eksikliğinin tamamlatılmasına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır.

3- Yukarıda açıklamalarımızdan da anlaşılacağı üzere ihale komisyonunca yapılan işlemler her safhasında usulüne uygun olarak yerine getirildiğinden açıklamanın yeniden değerlendirilmesinin mümkün olmadığı düşünülmektedir.” denilmektedir.

İtirazen şikayete konu ön inceleme tutanaklarının incelenmesi neticesinde, başvuru sahibi firmanın ilk olarak 18.06.2010 tarihinde Kurum kayıtların alınan dilekçe ile başvuruda bulunduğu, Kurum tarafından İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin 15 inci maddesinin 2 nci fıkrası gereğince işlem yapıldığı, bunun üzerine başvuru sahibi firma tarafından 01.07.2010 tarihinde Kurum kayıtlarına alınan dilekçe ile ikinci kez Kuruma başvurulması neticesinde her iki dosyanın birleştirilerek incelenmesine karar verildiği anlaşılmıştır.

İdari şartnamenin “İhale dokümanının kapsamı” başlıklı 5 inci maddesinin birinci fıkrasında; “İhale dokümanı aşağıdaki belgelerden oluşmaktadır:

a) İdari Şartname.

b) Teknik Şartnameler.

c) Sözleşme Tasarısı.

ç) Yapım İşleri Genel Şartnamesi. (İhale dokümanı kapsamında verilmemiştir.)

d) Standart formlar.

e) Analiz formatı” düzenlemesi ve,

Aynı şartnamenin “İhaleye katılabilmek için gereken belgeler ve yeterlik kriterleri” başlıklı 7 nci maddesinin birinci fıkrasında; “İsteklilerin ihaleye katılabilmeleri için aşağıda sayılan belgeleri teklifleri kapsamında sunmaları gerekir:

…

ğ) Teklif edilen fiyatlara ilişkin olarak idarenin tanımladığı her bir iş kaleminin yapım şartlarına uygun analizler…” düzenlemesi yer almaktadır.

Başvuru sahibi Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş.’nin teklif dosyasında sunduğu birim fiyat teklif cetvelinin analizlerle uygun olduğu tespit edilmiştir.

İdare tarafından 06.05.2010 tarih ve 1392 sayılı yazı ile başvuru sahibi Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş.’nden birim fiyat teklif cetvelinde yer alan; 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 47, 48, 49, 51, 52, 53, 54, 55 ve 56 poz nolu iş kalemlerine ait fiyat analizleri ile ilgili aşırı düşük teklif açıklamasında bulunması talep edilmiş ve başvuru sahibi tarafından 14.05.2010 tarihli dilekçe ve ekleri ile aşırı düşük teklif açıklamasında bulunulmuştur.

Başvuru sahibinin sunduğu aşırı düşük teklif açıklaması ile teklif dosyasındaki analizlerin incelenmesi neticesinde;

İhaledeki bazı iş kalemlerine ilişkin genel olan maliyet tespit raporunun sunulduğu, ancak bu iş kalemlerine konu işlere ait malzeme ve işçilik maliyetlerinin bu maliyet tespit raporunda belirtilmediği,

Bazı iş kalemlerine ait analizlerde saatlik işçilik gideri 3,14 ve 3,15 TL olarak öngörüldüğü, ancak 31 Aralık 2009 tarih ve 27449 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan asgari ücret tespit komisyonu kararına göre 2010 yılı birinci altı aylık asgari ücretin bir günlüğünün 24,30 TL olarak belirlendiği, bu durumda asgari ücretle çalıştırılan bir işçinin saatlik ücretinin (24,30 TL / 7,5 saat =) 3,24 olduğu dikkate alındığında, düz işçi için saatlik asgari ücretin 3,24 TL’den düşük olamayacağı belirlenmiş olup, sunulan ilgili analizlerdeki işçilik ücretlerinin asgari ücretin altında kaldığı,

Kurşunsuz benzin ve motorine ilişkin Shell & Turcas Petrol A.Ş.’den alınan proforma faturanın ekine kurşun benzin ve motorine ait birim maliyet cetveli ile alış ve satış faturalarının eklenmediği,

Tespit edilmiştir.

4374 sayılı Kamu İhale Kanununun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38 inci maddesinde; “İhale komisyonu verilen teklifleri 37 nci maddeye göre değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.

İhale komisyonu;

a) İmalat sürecinin, verilen hizmetin ve yapım yönteminin ekonomik olması,

b) Seçilen teknik çözümler ve teklif sahibinin mal ve hizmetlerin temini veya yapım işinin yerine getirilmesinde kullanacağı avantajlı koşullar,

c) Teklif edilen mal, hizmet veya yapım işinin özgünlüğü,

Hususlarında belgelendirilmek suretiyle yapılan yazılı açıklamaları dikkate alarak, aşırı düşük teklifleri değerlendirir. Bu değerlendirme sonucunda, açıklamaları yeterli görülmeyen veya yazılı açıklamada bulunmayan isteklilerin teklifleri reddedilir.

İhale komisyonu, aşırı düşük tekliflerin tespiti ve değerlendirilmesinde Kurum tarafından belirlenen kriterleri esas alır. Kurum bu maddenin uygulanmasında; aşırı düşük tekliflerin tespiti, değerlendirilmesi ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesi amacıyla sınır değer veya sorgulama kriterleri ya da ortalamalar belirlemeye yetkilidir.” hükmü,

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “İstenecek belgeler” başlıklı 30 uncu maddesinin (ç) bendinde; “Yaklaşık maliyeti, eşik değerin onda birine eşit ve bu değerin üzerinde olan ihalelerde, idare tarafından isteklilerden aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi ile sözleşmenin uygulanması aşamasında kullanılmak üzere teklifleri ekinde;

1) Anahtar teslimi götürü bedel işlerde, teklif bedelini oluşturan iş kalemleri ve/veya iş gruplarına ait miktarlar ve bunlara ait birim fiyatlar ile bu fiyatlara ilişkin idarenin tanımladığı yapım şartlarına göre ihale dokümanı kapsamında verilen analiz formatına uygun analizler ve teklif bedelini gösteren hesap cetveli,

2) Teklif birim fiyatlı işlerde; teklif edilen fiyatlara ilişkin olarak idarenin tanımladığı her bir iş kaleminin yapım şartlarına göre ihale dokümanı kapsamında verilen analiz formatına uygun analizler,

istenir. Teklifin aşırı düşük bulunması halinde ise Kanunun 38 inci maddesi uyarınca yapılacak açıklamada, ayrıca bu analizlere dayanak teşkil eden bütün bilgi ve belgeler (proforma faturalar, malzemeye ilişkin teklif alma yazıları, yardımcı analizler ve buna benzer) sunulur. ” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliğinin 45.1.6 ncı maddesinde; “İsteklilerin aşırı düşük sorgulamasına ilişkin açıklamaları belgelere dayanmalıdır. Belgelere dayanılmaksızın yapılan açıklamalar kabul edilmeyecektir. Bu çerçevede;

a) İstekliler tarafından proforma faturalarla açıklama yapılması durumunda; proforma faturada proforma fatura içeriği mala ilişkin olarak mükellefin son geçici vergi beyanname döneminde tespit edilen birim ortalama maliyet belirtilecek ve proforma faturaya, ilgili malın son geçici vergi beyanname dönemine ait bir alış ve bir satış faturası örneği eklenerek tasdik anlaşması yapılan YMM veya beyannamelerini imzalayan SMMM’e onaylatılacaktır. Proforma fatura veren imalatçı ise; proforma fatura ekinde, ilgili mala ilişkin imalatçının son geçici vergi beyanname döneminde çıkartılan birim maliyet cetveli verilecektir. Sunulan birim maliyet cetveli, mükellefin tasdik anlaşması yaptığı YMM veya beyannamelerini imzalayan SMMM tarafından onaylı olmalıdır.

b) İsteklilerce yapılan açıklamalarda teklifin bir bölümünü oluşturan iş kısımlarına ilişkin olarak piyasada o alanda faaliyet gösteren kişilerden alınan fiyat tekliflerinin sunulması halinde; söz konusu fiyat tekliflerinin ekinde, Vergi Usul Kanununa göre tutulması zorunlu olan yasal defter ve belgelere uygunluğu YMM veya SMMM tarafından onaylanmış maliyet tespit raporunun sunulması zorunludur. Söz konusu maliyet tespit raporunda, fiyat teklifi verilen işle ilgili varsa malların birim ortalama maliyetleri ile işçilik maliyetleri belirtilmelidir. Fiyat teklifinin kapsamında sadece mal bulunuyor ise; maliyet tespit raporu yerine, piyasadan alınan mallara ilişkin olarak yukarıda belirtildiği şekilde proforma faturaların, fiyat teklifi veren kişinin üretici olması durumunda ise, son geçici vergi beyanname döneminde çıkartılan ilgili malın birim maliyet cetvelinin sunulması zorunludur.…” açıklaması yer almaktadır.

Başvuru sahibi Alka Sanayi İnşaat ve Tic. A.Ş.’nin sunduğu aşırı düşük teklif açıklamasındaki maliyet tespit raporunda malzeme ve işçilik maliyetlerinin belirtilmemesi, bazı iş kalemlerine ait analizlerde saatlik işçilik ücretinin saatlik asgari işçilik ücretinin altında kalması ve kurşunsuz benzin ile motorine ilişkin proforma faturaya ait mevzuat uyarınca eklenmesi gereken belgelerin eklenmemesi nedeniyle aşırı düşük teklif açıklamasının uygun olmadığı, bu nedenle başvuru sahibinin iddiasının yerinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Diğer taraftan, Kamu İhale Genel Tebliğine göre yaklaşık maliyetin % 40’ı ile % 120’si arasında tek geçerli teklif olması durumunda bu tek geçerli teklif tutarı, aşırı düşük teklif sınır değeri olarak kabul edilmektedir.

Söz konusu ihaleye yedi adet teklif sunulmuş olup, bunlardan üçü ilk aşamada değerlendirme dışı bırakılmıştır.

Diğer dört tekliften üçü yaklaşık maliyetin % 40’ından daha düşük olduğu için aşırı düşük teklif sınırının hesabında dikkate alınmamıştır.

Dolayısıyla sınır değer tek geçerli teklif sunan isteklinin teklifine eşit olacak şekilde hesaplanmıştır.

Bu durum genel olarak teklif tutarları ile yaklaşık maliyet tutarı arasında ciddi farklılıkların olmasından kaynaklanmaktadır. Zira ihalede idare tarafından hesaplanan yaklaşık maliyet, ihaleye en yüksek teklifi sunan isteklinin teklifinin iki katından daha fazladır. Dolayısıyla yaklaşık maliyet serbest piyasa koşullarında oluşan gerçek fiyatları yansıtmamaktadır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10 uncu maddesinde, idarelerin yaklaşık maliyetin tespitinde esas alacakları fiyat ve rayiçler sayılmış olup, bu fiyat ve rayiçlerin öncelik sırası olmaksızın idarelerce kullanılabileceği hükme bağlanmıştır. Ancak idarelere tanınan bu serbesti yaklaşık maliyetin sağlıklı bir şekilde hesaplanmasını sağlamaya yönelik olup, yaklaşık maliyetin doğru bir şekilde hesaplanmasına engel olabilecek fiyat ve rayiçlerin idarelerce kullanılması idarelere tanınan bu serbestinin sınırları dışında kalmaktadır.

Söz konusu ihalede ise yaklaşık maliyet hesaplanırken idarenin, Karayolları Genel Müdürlüğünün analizlerini temel alarak pozlara ilişkin birim fiyatları oluşturduğu tespit edilmiştir. Ancak bu birim fiyatlar piyasada oluşan gerçek fiyatların oldukça üzerindedir. İhaleye teklif sunan isteklilerin teklif tutarları ile yaklaşık maliyet tutarı kıyaslandığında ise yaklaşık maliyet hesaplanırken esas alınan birim fiyatların güncel olmadığı açıkça ortaya çıkmaktadır. Zira, ihaleye katılan firmaların imalat süreçlerinin ve yapım yöntemlerinin gelişmesi, avantajlı koşulların ve teknik çözümlerin söz konusu olması ve kamu kuruluşlarınca yayımlanan analizlerin teknik ilerlemeyi yakından izleyememesi gibi nedenlerle güncel maliyet azalışlarının takip edilememesi, yaklaşık maliyet tutarının olması gerekenin çok üstünde belirlenmesine neden olmaktadır. Bu nedenle idarelerin yaklaşık maliyetin sağlıksız hesaplanmasına neden olabilecek fiyat ve rayiçleri kullanmamaları gerekmektedir.

Öte yandan Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “İstenecek belgeler” başlıklı 30 uncu maddesi uyarınca, yaklaşık maliyetin olması gerekenden yüksek belirlenmesi ihaleye katılmak için gerekli olan yeterlik belgelerinde de farklılığa yol açmaktadır. Örneğin, yaklaşık maliyeti eğer eşik değerin onda birinden eşik değerin yarısına kadar olan ihalelerde ekonomik ve mali yeterliğe ilişkin belgeler ile anahtar teknik personele ilişkin belgelerin istenmesi idarenin takdirine bırakılmışken, yaklaşık maliyeti eşik değerin yarısına eşit ve bu değerin üzerinde olan ihalelerde bu belgelerin istenilmesi zorunlu tutulmuştur. Benzer bir durum Kalite Yönetim Sistem Belgesi ve Çevre Yönetim Sistem Belgesi için de geçerlidir. Dolayısıyla güncelliği bulunmayan birim fiyatlar kullanılarak yaklaşık maliyetin sağlıksız bir şekilde yüksek belirlenmesi ihaleye katılımda yeterliğin değerlendirilmesine etki etmektedir.

Yine yaklaşık maliyetin yüksek belirlenmesi aşırı düşük teklif sınır değerinin de yüksek belirlenmesine neden olmaktadır. Bu halde ise, yaklaşık maliyet doğru belirlenseydi sınır değerin altında kalmayacak tutarda teklif sunan isteklilerin sınır değerin altında kalarak, kendilerinden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi durumu söz konusu olmaktadır. Böylece eğer yaklaşık maliyet doğru hesaplansaydı aşırı düşük teklif açıklaması sunmak zorunda olmayan istekliler, açıklama sunmak gibi bir yükümlülükle karşı karşıya gelmektedirler.

Sonuç olarak işin ağırlıklı kısmını montaj ve malzeme giderlerinin oluşturduğu söz konusu ihalede güncel olmayan ve piyasada oluşan gerçek fiyatları yansıtmayan birim fiyatların kullanılması sonucunda yaklaşık maliyetin olması gerekenden çok yüksek belirlenmiş olması, ihaleye katılımda yeterlik kriteri olarak sunulacak belgelere, aşırı düşük teklif sınır değerine ve dolayısıyla isteklilerce sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarına büyük ölçüde etki ettiğinden ve bu durum düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte olduğundan, ihalenin iptaline karar verilmesi gerekmekte ise de, 02.08.2010 tarih ve 2010/UY.III-2303 sayılı Kurul Kararıyla iptal edildiği anlaşıldığından yeniden karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle, 4734 sayılı Kanunun 65 inci maddesi uyarınca bu kararın tebliğ edildiği veya tebliğ edilmiş sayıldığı tarihi izleyen 60 gün içerisinde Ankara İdare Mahkemelerinde dava yolu açık olmak üzere;

Karar verilmesine yer olmadığına,

Oybirliği ile karar verildi.

Dr. Hasan GÜL

Başkan

Ali Kemal AKKOÇ

II. Başkan Hicabi ECE

Kurul Üyesi Bahattin IŞIK

Kurul Üyesi

Hakan GÜNAL

Kurul Üyesi Kazım ÖZKAN

Kurul Üyesi Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi