KAMU İHALE KURULU KARARI

Toplantı No : 2009/079

Gündem No : 18

Karar Tarihi : 09.11.2009

Karar No : 2009/UH.I-2698

Şikayetçi :

Elit Temizlik Turizm Bilgisayar Gıda Güvenlik Sistemleri San. ve Tic. Ltd. Şti., Merkez Efendi Mahallesi Gümüşsuyu Cad. Güney Yanyolu Evrim Sitesi No:39/14 Zeytinburnu / İSTANBUL

İhaleyi yapan idare:

Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü, Konya Yolu Üzeri No:66 Etiler / ANKARA

Başvuru tarih ve sayısı:

12.10.2009 / 21485

Başvuruya konu ihale:

2009/119352 İhale Kayıt Numaralı "3. Grup Kapsamında 01.01.2010-31.12.2012 Tarihleri Arasında 218 İşçi ile Temizlik Hizmeti Alımı" İhalesi

Kurumca Yapılan İnceleme ve Değerlendirme:

06.11.2009 tarih ve I.H.21.34.0253/2009-2E sayılı Esas İnceleme Raporunda;

Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü tarafından 01.10.2009 tarihinde açık ihale usulü ile yapılan “3. Grup Kapsamında 01.01.2010-31.12.2012 Tarihleri Arasında 218 İşçi İle Temizlik Hizmeti Alımı” ihalesine ilişkin olarak Elit Temizlik Turizm Bilgisayar Gıda Güvenlik Sistemleri San. ve Tic. Ltd. Şti.’nin 25.09.2009 tarihinde yaptığı şikayet başvurusunun, idarenin 30.09.2009 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibinin 12.10.2009 tarih ve 21485 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 12.10.2009 tarihli dilekçe ile itirazen şikayet başvurusunda bulunduğu,

İdare tarafından gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesinden;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince, ihalenin iptaline,

Karar verilmesinin uygun olacağı hususlarına yer verilmiştir.

Karar:

Esas İnceleme Raporu ve ekleri incelendi:

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle;

1) Teknik şartnamenin 3.1 ve 3.2 nci maddelerinde, teklif fiyata dahil edilecek malzeme miktarlarının net olmamasının isteklilerin malzeme bedelini hesaplarken aynı koşullarda bulunmaması ve dolayısıyla fırsat eşitliğinin sağlanamaması sonucunu doğuracağı, gerek teklif fiyatlarının gerekse aşırı düşük teklifler için yapılacak yazılı açıklamaların objektif değerlendirilmesi sağlanamayacağından idarece malzemelerin “TSE veya ISO belgeli

olacaktır” şeklinde düzenlenmesinin mevzuata aykırı olduğu, teknik şartnamenin 3.3 üncü maddesinde belirtilen makine - teçhizat, ekipman, araç, gereç ve temizlik malzemelerinin sayısının asgari miktarlar olduğu, yüklenicinin, sözleşme döneminde temizlik mahallerinde bunun dışında kullanılacak her türlü temizlik malzemesi ve ekipmanı eksiksiz olarak temin etmekle yükümlü olup, bunun için sözleşme bedelinin dışında herhangi bir ek ücret talebinde bulunamayacağı düzenlemelerinin bulunduğu, isteklilerce ihale öncesinde sarf malzemelerin tespiti bakımından, işin mahallinin yerinde görülmesi, istatistiklerin incelenmesi, sözleşme dönemi içerisinde beklenen yolcu sayısı artış ve eksilişinin de göz önünde bulundurulmasının önem arz ettiğinin belirtildiği, idari şartnamenin 50 nci maddesinde iş artışı yapılabileceğine ilişkin bir düzenleme bulunmasına rağmen teknik şartnamede ihale konusu işin tanımında yer alan ve idare tarafından öngörülen söz konusu işler için bedelleri belirtilmek suretiyle yaptırılması halinde sözleşme bedeli dışında ilave ücret ödenmeyeceği düzenlemesinin yer almasının çelişkili bir durum olduğu,

2) İdari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı maddesinde, işçilere verilecek giyim malzemelerine ilişkin düzenleme yapıldığı halde teknik şartnamede giyeceğin nitelik ve özelliklerinin belirtilmediği, bu durumun da, isteklilerce gerçekçi maliyet hesaplaması yapılarak ihaleye teklif verilmesi hususunda tereddüt yaratıcı nitelikte olduğu,

İddialarına yer verilmiştir.

A- Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir:

1) Başvuru sahibinin 1 inci iddiasına ilişkin olarak:

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24 üncü maddesinde;

“Mal ve hizmet alımlarıyla yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş;

a) Sözleşmeye esas proje içinde kalması,

b) İdareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması,

Şartlarıyla, anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin % 10'una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise % 20 'sine kadar oran dahilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.

Birim fiyat sözleşme ile yürütülen yapım işlerinde, Bakanlar Kurulu bu oranı sözleşme bazında % 40 'a kadar artırmaya yetkilidir.

İşin bu şartlar dahilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda ise artış yapılmaksızın hesabı genel hükümlere göre tasfiye edilir. Ancak bu durumda, işin tamamının ihale dokümanı ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirilmesi zorunludur.

Sözleşme bedelinin % 80'inden daha düşük bedelle tamamlanacağı anlaşılan işlerde, yüklenici işi bitirmek zorundadır. Bu durumda yükleniciye, yapmış olduğu gerçek giderleri ve yüklenici kârına karşılık olarak, sözleşme bedelinin % 80'i ile sözleşme fiyatlarıyla yaptığı işin tutarı arasındaki bedel farkının % 5'i geçici kabul tarihindeki fiyatlar üzerinden ödenir.” hükmü yer almaktadır.

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79 uncu maddesinde;

“79.8.Temizlik hizmet alımlarında amortismana tabi olmayan kova, fırça, paspas, bez, süpürge, faraş, cam sileceği gibi malzemeler, temizlik malzemesi olarak kabul edilecek ve aşırı düşük teklif sorgulamasına verilen cevapta bu malzemeler için öngörülen bedellerin maliyetlerini tevsik eden belgeler sunulacaktır.” açıklaması yer almaktadır.

İdari şartnamenin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25 inci maddesinde, ihale konusu işte kullanılacak olan ve yüklenici tarafından karşılanması istenen malzeme giderlerinin teklif fiyata dahil edileceği belirtilmiş ve “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 50 nci maddesinde iş artışı konusunda 4735 sayılı Kanunun anılan hükmü paralelinde bir düzenlemeye yer verilmiştir.

Teknik şartnamenin “Malzeme özellikleri ile makine ve teçhizatlar” başlıklı 3 üncü maddesinde;

“3.1.Temizlik hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin makine, teçhizat, ekipman, araç, gereç, çim biçme makinesi ve çim biçme traktörü yakıtı, tuvalet kağıdı, kağıt havlu kutusu ve kağıt havlu, klozet kağıdı, cila, deterjan, sıvı sabun, zaman ayarlı otomatik koku giderici cihazı ve kartuşu, pisuar-lavabo koku giderici tableti, temizlik bezi, araç yıkama bezi, fırça, kova, çöp torbası ve diğer temizlik malzemeleri, haşere ilacı vb. gibi her türlü temizlik malzemesi ve ekipmanı yüklenici tarafından satın alınarak hizmete sunulur.

3.2.Makine-teçhizat, ekipman, araç, gereç ve temizlik malzemeleri TSE veya ISO belgeli ve birinci kalitede olacak, kullanılacak malzemelerin numunesi gösterilerek DHMİ’nin onayını müteakip hizmete sunulacaktır. DHMİ’nce onaylanmayan (madde 3.1. yer alan tüm malzemeler dahil) malzemeler kullanılmayacaktır.

3.3.Teknik şartnamede belirtilen makine-teçhizat, ekipman, araç, gereç ve temizlik malzemelerinin sayısı asgari olup, yüklenici, sözleşme döneminde temizlik mahallerinde bunun dışında kullanılacak her türlü temizlik malzemesi ve ekipmanı eksiksiz olarak temin etmekle yükümlü olup, bunun için sözleşme bedelinin dışında herhangi bir ek ücret talebinde bulunamaz. İsteklilerce ihale öncesinde sarf malzemelerinin tespiti bakımından, işin mahallinin yerinde görülmesi, istatistiklerin incelenmesi, sözleşme dönemi içerisinde beklenen yolcu sayısı artışı/eksilişinin de göz önünde bulundurulması önem arz etmektedir.” düzenlemesi yer almaktadır.

Teknik şartname Ek:1’de yer alan tabloda ise; idare tarafından işin yürütülmesi aşamasında önemli olduğu düşünülen “asgari makine ve teçhizat listesi” ile “asgari malzeme aylık ortalama sarfiyat listesi”nin bulunduğu, bu listede teknik şartnamenin 3.1 inci maddesinde belirtilen malzemelerden “pisuar-lavabo koku giderici tableti”, “araç yıkama bezi”, “fırça” ve “kova” için sarfiyat miktarları verilmediği gibi, çim biçme makinesi ve çim biçme traktörünün yakıtının miktarına ilişkin bir düzenlemenin de bulunmadığı belirlenmiştir.

Teknik şartnamenin 3.1 inci maddesinde ihale konusu temizlik hizmetinin yürütülmesi için kullanılması gereken malzemelerin sayma yöntemiyle belirlendiği, teknik şartname eki tabloda bu malzemelere ilişkin miktarların asgari miktarlar olarak belirlendiği, ayrıca bu malzemelerin yanında, “vb. temizlik malzemeleri” şeklinde bir ifadeye yer verildiği,

dolayısıyla, hem teklif edilecek fiyatın belirlenmesinde önemli bir bileşen olan malzeme cinslerinin nelerden ibaret olduğunun, hem de bu malzemelerin miktarlarının isteklilere tam olarak bildirilmediği tespit edilmiştir.

Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalesi olan başvuruya konu ihalede, istekliler tarafından teklif edilecek fiyatın belirlenmesinde işçilik kalemi haricinde malzeme bedeli de önemli bir bileşendir.

4734 sayılı Kanunun anılan hükmü uyarınca, idareler tarafından ihtiyaca konu alım/iş içerisinde önemli olduğu düşünülen iş kalemleri ve/veya grupları ile bunlara ilişkin miktarların olabildiğince doğru bir şekilde belirlenerek ihale dokümanında tereddüde mahal vermeyecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir.

İhale dokümanında ihale konusu alımın/işin önemli bileşenleri için asgari veya ortalama belirlemeler yapılması,

belirlenmiş olan ihtiyaçlar dışında ortaya çıkabilecek her türlü ihtiyacın yüklenici tarafından temin edilmesi ve bunun için sözleşme bedelinin dışında herhangi bir ek ücret ödenmemesi yoluna gidilmesi, ihaleye katılan istekliler tarafından, ihale dokümanında somut olarak belirlenmiş ihtiyaçların yanı sıra nitelik ve niceliği önceden belli olmayan, itibari iş kalemleri veya grupları için de fiyat öngörülmesine yol açacaktır.

Diğer taraftan, ihale dokümanında malzeme cinslerinin ve miktarlarının tam olarak belirlenmemesi durumunda, 4734 sayılı Kanunun 37 nci maddesine göre tekliflerin değerlendirilmesi ve 38 inci maddesine göre aşırı düşük teklif sorgulamasının yapılması aşamalarında, yeterlik kriterlerini sağlayan kişiler arasında fiyat yarıştırmasına dayalı ihalede, aynı bileşenleri içermeyen teklifler arasında fiyat karşılaştırması yapma olanağı da bulunmadığı gibi; ihale dokümanında, iş artışına ilişkin olarak yapılan düzenleme ile sözleşme döneminde kullanılması gereken malzemelerin belirlenen asgari miktarları aşması durumunda bunun için ayrı ücret ödenmeyeceği ve bu malzemelerin de yüklenici tarafından karşılanacağı yönündeki düzenlemenin çeliştiği de ortadadır.

Bu çelişki, sözleşmenin yürütülmesi aşamasında, mevzuatta yer alan iş artış veya azalışlarına yönelik hükümlerin, temizlik malzemeleri açısından işlerliğini kaybetmesine neden olacaktır.

Bu itibarla; personel çalıştırılmasına dayalı genel temizlik ihalesi olan ve süresi 3 yıl olan bir ihalede kullanılacak olan makine-teçhizat, ekipman, araç, gereç ve temizlik malzemelerinin cinslerinin ve miktarlarının asgari olarak belirlenmesinin ve bunların dışında gerekli olacak malzemeler için bir bedel ödenmeyecek olmasının, bu kalemlerin önemli birer bileşen olduğu da dikkate alındığında,

tekliflerin hazırlanmasında, değerlendirilmesinde ve sözleşmenin yürütülmesinde yukarıda açıklanan sorunlara neden olacağı anlaşıldığından başvuru sahibinin birinci iddiası yerinde görülmüştür.

2) Başvuru sahibinin 2 nci iddiasına ilişkin olarak:

Kamu İhale Genel Tebliğinin “Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında teklif fiyata dahil olacak giderler” başlıklı 78 inci maddesinde;

“78.19. Personele ilişkin giyecek giderleri, işin yapılması sırasında personelce kullanılması istenen kıyafetle ilgili olduğundan giyecek giderinin işçilere aylık veya nakdi olarak ödeneceğine dair bir düzenleme yapılmayacak, giyecek giderleri için parasal tutar öngörülmeyecek ve giyeceğin özellikleri ile sayısı ihale dokümanında belirtilecektir. Ancak süresi 3 ay ve daha az olan personel çalıştırmasına dayalı hizmet alım ihalelerinde, teklif fiyata dahil olacak masraflar arasında giyecek giderine yer verilmeyecek ve istekliler giyecek giderini tekliflerine dahil etmeyecektir.” açıklaması yer almaktadır.

İdari şartnamenin “Yemek, Yol ve Giyecek Giderleri” başlıklı 25.3.2 nci maddesinde;

“…Yüklenici tarafından işçilere sözleşme süresi içinde, teknik şartnamede belirlenen şartlarda en az yılda 2 (iki) kez olmak üzere 6 (altı) kez iş elbisesi ve iş ayakkabısı verilecektir.” düzenlemesi bulunmaktadır.

Teknik şartnamede işçi giyecekleri, 5.13 ve 5.14 üncü maddelerde;

“5.13. Yüklenici, işçilerine tek tip iş elbisesi ve ayakkabısı temin ederek giymesini sağlayacaktır. İş elbisesinin üzerinde yüklenicinin ismi bulunacak ve sol göğüs üzerine isimlik takılacaktır. İş elbisesi tipi ve rengi için DHMİ’nin görüşü alınacak, temiz ve yeni olacaktır.

5.14. Yüklenici tarafından, sözleşmenin başladığı tarihten itibaren 7 gün içerisinde işçilere iş elbisesi verilir.” şeklinde düzenlenmiştir.

İdarece, söz konusu işte çalışacak işçilere verilecek giyim malzemesine ilişkin olarak ihale dokümanında yapılan, tek tip iş elbisesi ve ayakkabısının en az yılda 2 kez olmak üzere toplam 6 kez verileceğine ilişkin düzenleme, teklif verilmesini engellememekle birlikte, Kamu İhale Genel Tebliğinin 78.19 uncu maddesine göre, giyeceklerin özelliklerinin ihale dokümanında belirtilmesi gerektiği anlaşıldığından söz konusu düzenlemenin mevzuata uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.

Sonuç olarak, yukarıda mevzuata aykırılıkları belirtilen işlemlerin düzeltici işlemle giderilemeyecek nitelikte işlemler olduğu tespit edildiğinden, ihalenin iptali gerekmektedir.

Açıklanan nedenlerle;

4734 sayılı Kanunun 54 üncü maddesinin onuncu fıkrasının (a) bendi gereğince ihalenin iptaline,

Esasta
Oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.

Karşı Oy:

EK GEREKÇE

İncelemeye konu ihalede; ihale ilan metni ve idari şartnamenin 2. maddesinin (a) bendinde, işin adının;“3.Grup Kapsamında 01.01.2010-31.12.2012 Tarihleri Arasında Olmak Üzere, 65 İşçi ile Antalya Havalimanı, 85 İşçi ile Dalaman Havalimanı, 18 İşçi ile Süleyman Demirel Havalimanı ve 50 İşçi ile Denizli-Çardak Havaalanı Olmak Üzere Toplam 218 İşçi ile Genel Temizlik Hizmetlerinin Satın Alınması İşi” olduğu, işin yapılacağı yerin; “Antalya Havalimanı/Antalya, Dalaman Havalimanı/Muğla, Süleyman Demirel Hava Limanı/Isparta, Denizli-Çardak Havaalanı/Denizli” olarak belirtildiği, yaklaşık maliyetin 9.697.537,35 TL (Kârsız Y.Maliyet:9.253.183,00 TL) olarak belirtildiği, 9 adet ihale dokümanı satın alındığı ve 7 istekli tarafından teklif verildiği, teklif fiyatlarının sırasıyla 8.998.698,66 TL, 9.389.968,26 TL, 9.488.500,26 TL, 9.497.952,42 TL, 9.569.117,82 TL, 9.634.530,66 TL ve 9.976.006,50 TL olduğu, ihalenin 9.389.968,26 TL tutarındaki teklif sahibi isteklinin üzerinde bırakıldığı anlaşılmıştır.

4734 sayılı Kanun’un 5. maddesinin 1. fıkrasında; İdarelerin, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları belirtilmiş olup, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin 28. maddesinin 6. fıkrasında da; kısmi teklif verilmesine imkan tanınan ihalelerde; ilanda ve dokümanda işin başvuruda bulunulabilecek veya teklif verilebilecek her bir kısmı ve bu kısımlar için tespit edilen yeterlik kriterleri ayrı ayrı gösterileceği, aday veya isteklinin yeterlik değerlendirmesinin, başvuruda bulunduğu veya teklif verdiği her bir kısım için ayrı ayrı yapılacağı hüküm altına alınmıştır.

İhale ilanının 9. maddesinde ve idari şartnamede, ihale konusu işin tamamı için teklif verileceğinin belirtildiği, söz konusu düzenleme nedeniyle 9 adet ihale dokümanı satın alındığı, buna karşın 7 istekli tarafından teklif verildiği, teklif fiyatlarının da yaklaşık maliyete çok yakın ve bir teklifin de yaklaşık maliyetin üzerinde (değerlendirme dışı kalan teklif hariç değerlendirmeye alınan tekliflerin tamamı kârsız yaklaşık maliyetin üzerinde) olduğu anlaşılmıştır.

İhalelerin kısmi teklife açılıp açılmayacağı hususu, her ne kadar idarelerin takdirine bırakılmış ise de, bu takdir yetkisinin mutlak ve sınırsız olmadığı, idare tarafından yapılacak düzenlemelerin ihtiyaçların uygun şartlarda ve zamanında karşılanmasının temin edilmesi için katılımı arttırıcı nitelikte olması ve rekabetin oluşmasına olanak sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir.

Nitekim, idari şartnamede yapılan düzenlemeden, 65 işçi ile Antalya Havalimanı, 85 işçi ile Dalaman Havalimanı, 18 işçi ile Süleyman Demirel Havalimanı ve 50 işçi ile Denizli-Çardak Havaalanı olmak üzere toplam 218 işçiile aralarında yüzlerce kilometre mesafe olan dört farklı ilde hizmet verileceğinin anlaşıldığı, bu durumda hizmetin verileceği yer ve işçi sayısı belli olduğundan, ihalenin kısımlara ayrılabileceği ve her bir kısım için teklif verilebileceğinin mümkün olduğu, kısmi teklife açılması durumunda her bir kısım için ayrı yeterlik değerlendirilmesi yapılacağından, yeterli fiyat rekabetinin oluşabileceği sonucuna varılmıştır.

Açıklanan nedenlerle; inceleme konusu ihalede, ihale konusu işin kısmi teklife açılmaması hususunun, ihaleye katılımı daraltır nitelikte olduğu değerlendirildiğinden, bu hususun gereği yapılmak üzere Ulaştırma Bakanlığı’na bildirilmesi gerektiği yönündeki düşüncemle,“ihalenin iptaline” ilişkin karara katılıyorum.

Erkan DEMİRTAŞ

Kurul Üyesi